江泽民的十大争议4：中央只管收税，官员任免权下放，无限扩大行政编制，致使官地买官卖官之风盛行

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在上世纪九十年代，江泽民在撤地设市后，就把市级官员任免权下放到省里，把县区官员的任免权下放到市里，把乡镇官员的任免权下放到县里，地方编制由地方掌握。中央这—政策很快导致地方官权滥用，有些地方出现一个县7名副书记、9名副县长，一个市7名副书记、9名市长的现象，助长了买官卖官之风。

中国的官民比究竟是多少？

（文/风青杨  微信号：fengqingyang8964）

本文发表时间：2014年4月16日

 《瞭望》新闻周刊发专家文章驳“中国26人养1名公务员”，专家称，一种较普遍说法是中国官民比1:26，26个纳税人供养1名公务员。事实上，该说法将国企事业单位管理人员和专业技术人员、机关工勤人员及离退休干部纳入公务员范畴，严格意义上说，截至2012年底全国公务员总数为708.9万人，真正官民比为1:191。这一比例低于英国俄国等。英国为1:118，俄为1:84.1。（新华网）

 最早提出“中国官民比为1:26”的，应该是在2005年3月7日，全国政协委员、国务院参事任玉岭在全国政协十届三次会议上指出“我们的官民比已达到1∶26，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍。是史无前例的，令人堪忧！”之后的这些年，关于“官民比”有的有的说1:198，还有的说是1:18……这里面有民间的，也有官方的说法。其实大家讨论的事实基础都是一样的，区别只是在于统计口径的大小而已。

 说官民比不高的，是把“官”限于党政机关的公务员；说官民比高的，则是将由财政供养的“准公务员”也包括在内。支持后者的人认为：除了狭义的公务员外，事业单位、准公务员、国企管理人员、靠罚款和收费的非编制人员，还有离退休人员，难道不都由纳税人输血供养么？

 官民比的不同版本，使人不知相信哪个版本为好？那就还是让事实来说话吧。前两年华商报一则新闻报道，原话是这样说的：“昨日上午，礼泉县党员干部教育培训中心一间崭新的教室内，整齐地摆放着一排排的电脑。来自全县94个镇区及部门的426名党员干部，正在参加由县上统一组织的综合知识考试。作为全县2万多名党员干部“大考”的首批考生，他们的这场考试被全程视频直播。”这就为我们计算判断“官民比”提供了典型实例。陕西省礼泉县是一个中等县，人口在45万人左右。如果干部有2万人的话，那么这个县的“官民比”就是1：22.5。

 中国的官民比究竟是多少，这些年之所以一直有争议，在于民间的想把这个数字变大，官方想把这个数字变小。为什么呢？因为数字体现的就是中国有多少人在吃“皇粮”，有多少人由纳税人供养着“为人民服务”。数字太大了，总让人联想到机构臃肿、人浮于事、效率低下。其实，老百姓质疑当代中国的财政供养人员比例数字之高，最关心的是当代中国各类“吃皇粮人员”到底干了些什么以及政府财政支出用在了什么地方这两个关键性问题。

 有统计显示，我国的行政成本高出世界平均水平25%，这不仅是政府机构臃肿、冗员过多的问题，还与“三公消费”居高不下有关。行政成本过高，不仅助长了奢侈浪费与腐败行为，也挤压了民生开支。官民比要降，过高的行政成本更要压缩，不能把老百姓辛辛苦苦交的税全变成茅台酒、天价茶叶与豪车。

 “官民比”是一个表面的数字，更能说明问题的是行政成本。据统计，中国官员系统，负责人与办事人员之比为1：0、84，而美国这一比例为1：1、17，日本为1：3、6。而且，他们的官员主要集中在公共服务部门，平常大多处于社会基层，起公共服务的作用。而我国的官员大多以坐办公室为主，惯于发号施令。大家知道，官多兵少，指挥官多于战士，真正效率也就难于体现了。

 现代政府理论认为，一个合理的政府规模是维护经济和社会秩序、保持政府有效运转的必要条件。建设“有限政府”的关键，并不在于公务员规模含义上“大政府”还是“小政府”哪个更好些，而是在于这个政府是否“有效”、“有为”。过去政府管了许多管不了也管不好的事情，这是党政部门的工作人员忙得不亦乐乎的原因，也是人们对官民比认识分歧巨大的根本所在。

 一些乡镇好几百个干部，小汽车停了好几排，一些地方政府秘书长有十几个，每个秘书长都要给房子，配汽车，这些现象，不仅客观存在而且异常普遍。副职多、秘书长多、萝卜招聘多、吃空饷者多，凡此种种，媒体隔三差五就能曝光一个案例，无不给人以强烈的“官多为患”印象。近些年，精简机构虽然被多次提起，但改革的结果往往是机构的确少了，曾经的官员却个个都在。一个关键原因还是冗余官员无处安排。 

 争论“官民比”的数字不能掩盖真问题，更不能因此而延误对真问题的求解。当民众目睹政府机构廉洁高效，从自己供养的公职人员那里能够体验到主人的感觉之际，关于“官民比”的纠结将自然消解。需要关注的不是所谓“官民比”的问题，真正需要关注的是用来“供养”公务员的公共财产的收入、支出、监管是否合法、有规、有序，是否高效，纳税人是否有行之有效的监督手段。

中国县乡问题研究

（本文作者：何增科中共中央编译局副研究员、政治学博士）

本文作者当时是中央编译局的一个副研究员，曾参与“中国县乡人民代表大会运行机制研究”课题组工作。课题组在1996年上半年曾先后两次赴某县级市进行调查研究。以下是他给中央递的一份报告。
　　一、目前我国县级政治中存在的主要问题
改革开放以来，我国各地县级政权在促进本地经济发展过程中曾经起过并且仍在起着十分积极的作用。但与此同时，县级政权在运作过程中也暴露出一些问题，这些问题之严重已经到了不容忽视的地步。具体来说，目前我国县级政治中存在的主要问题有以下三个：
　（一）腐败现象有愈演愈烈之势
在和一般干部和群众以及检察院反贪局同志座谈过程中，大家普遍认为现在腐败的程度已大大超过90年代初的水平。腐败的形式也有新的发展，目前盛行的腐败形式有以下几种：
1.最大的腐败是用人问题上的腐败。县级政治中用人问题上的腐败包括两个层面。第一个层面是发生在乡镇和县各职能部门首长任命过程中的腐败现象，即跑官买官现象。有些县的某些县委领导及组织部门干部已把对下属干部的任用权当作致富的手段来使用，“不跑不送降格使用，光跑不送原地不动，又跑又送提拔重用”，跑官买官之风因之盛行，凭政绩用干部难以落实。这一方面使大多数干部丧失了工作积极性，降低了政府工作效率；另一方面跑官买官之人在“当官一方，造福一帮”的同时，“为害一方”。有的干部动用原单位公款大肆行贿跑官买官，给原单位留下一堆经济烂帐。有的四处求情借钱来打通关节，上任后靠巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派捞回本钱，“三乱”因之猖獗。第二个层面是发生在行政执法部门和司法部门工作人员录用过程中的腐败现象。公检法、工商局、环保局、技术监督局、城建局、城管局等拥有执法或司法大权的部门，各乡镇的计划生育小分队、治安联防队员等职位，已经成为县城和各乡镇青年人向往的职业。一些私营企业主和个体老板不惜花费重金把自己子女送到这些部门工作。不少农村青年包括一些地痞流氓也挤进各乡镇的计划生育小分队或治安联防队，当然也少不了花钱打通关节。由于这些行政执法人员和司法人员素质较差，动机不纯，贪赃枉法、徇私舞弊现象层出不穷。
2.权钱交易的新形式：“领导傍大款”。“领导傍大款”和“大款傍领导”是一个硬币的正反两面。它是双方互有需求的结果。大款傍领导的主要目的是保护自己的产权不受政府各职能部门的随意侵犯，“领导傍大款”则是为了解决自己生活中遇到的经济困窘。大款为各级领导享受用公款难以报销的高消费、奢靡生活提供资金，后者则为大款从事各种经济活动甚至违法活动开绿灯和提供相应的保护。在双方各得实惠的同时，党的为人民服务的宗旨变成一句空话，领导与尚未富起来的广大群众的隔阂越来越深。
3.公款消费推陈出新，行政性经费呈跳跃式增长势头。公款消费档次越来越高。各乡镇、各职能部门正职领导的座车都在换成奥迪或准备换成奥迪，副职领导则竞相攀比要求配备专车，购车经费和汽油费、维护费已成为行政性经费中一大块项目。公费旅游则从国内到国外，有不少干部把吃喝、跳舞、洗桑拿浴等花费虚列开支开假发票用公款报销。凡此种种均导致行政性经费连年大幅度增长。该县级市1991年行政管理费支出达1027.1万元；1994年达2314万元；1995年达2676万元。乡级行政经费支出增长更快。该市某乡1989年行政管理费为14.6万元，1993年为24.79万元，1995年增至42.40万元。政府为社会服务的职能不断萎缩，自我服务职能逐渐膨胀。
4.“宾馆干部”已成为许多干部的一种典型的生活方式和工作方式。许多县乡干部常年住在高级宾馆，开会在高级宾馆，吃喝娱乐也在高级宾馆。这些“宾馆干部”不仅严重脱离群众，而且也脱离了妻儿老小的监督。他们的工作作风不扎实自不待言，生活作风上也是绯闻不断。在民间流传甚广的“吃饭基本靠请，抽烟基本靠送，工资基本不动，老婆基本不用”，是对这种干部的真实写照。“宾馆干部”的所作所为使干群关系由鱼水关系变为油水关系。
　　（二）“三乱”现象有增无减
1.“三乱”现象治理之后再度回潮与反弹。1993年该市废止了83项行政事业性收费项目。三年后，问题之严重令人吃惊。据统计，该市有34个部门65个收费单位得到法律明确授权进行收费。他们所依据的收费标准有1.27万项之多，仅大的收费项目就有256项。这些收费项目和收费标准绝大部分都有法律或政策依据，而且只有地级市以上的政府机构才有权制定这些法律法规条例。据当地权威人士估计，1995年该市各职能部门和各级政府通过乱收费、乱罚款、乱摊派所取得的预算外收入完全可以和该市全年的财政收入持平，即高达2.2亿元之多。
2.在“三乱”之外还添了两乱。为了制服企业和农民抵制“三乱”的行为，各职能部门提出了“加大执法力度”的口号。他们普遍依靠本部门内设的派出所或执法大队来强制执行各种收费罚款。有的部门则将当事人起诉到法院，依靠法院强制执行自己所下达的收费罚款项目。法院所受理的此类行政执行案件因而不断上升。因此群众形容现在在“三乱”之外又添了“两乱”，即“乱打人”、“乱抓企业法人”。
3.各职能部门对“三乱”缺乏正确认识，治理“三乱”困难重重。农民和企业对“三乱”现象叫苦连天，但各职能部门普遍反映现在的执法力度还不够，该收的费还没有收上来，该罚的款还没有罚够。已经内设派出所的部门希望扩大派出所的编制和预算，没有设立派出所的部门则强烈要求设立本系统的派出所以增加执法权威，都认为本部门的各种收费和罚款有充分的法律和政策依据，不属“三乱”之列。各部门的收费项目或罚款名目均有中央或省级的部门性法律法规条例作依据，相比之下清理“三乱”的依据仅是省政府1994年颁布的“暂行规定”，因此政府很难取消这些收费罚款项目，只能让各部门缓收或少收各种费用。此外由于各部门与市政府讨价还价的实力不同，因而废止的往往是那些能够为农民服务的部门的正当收费，而那些百姓反映强烈的强力部门仍然可以畅行无阻地从事各种收费罚款活动。
4.“三乱”的政治和经济恶果：严重地损害了农民和企业的利益，导致干群关系急剧恶化。1996年6月，我们随同市人大代表去某乡粮管所现场了解农民负担问题，群情激愤的场面使我们久久难以忘怀。某农户全家4口人，1995年仅乡统筹、村提留、修路桥、教育集资、挂门牌、交公粮6项，一年的负担即高达634元。市供销社下属的一个小小的板纸厂在1996年2月底最多一天遇到7个收费小组，全年负担各种税费98万元，企业因负担太重而难以经营下去。集市上不少商户因此关门大吉，罢市事件也曾发生过。群众形容“三乱”是“一群大盖帽收拾一顶破草帽”，严重挫伤了农民和企业生产积极性，从而影响到经济的进一步发展。“三乱”现象盛行还使企业急需人才流向政府机关，削弱了企业发展后劲；使该市投资环境趋于恶化，不仅外商吸引不来，本地企业也纷纷外迁。“三乱”实际上是杀鸡取蛋，竭泽而渔，其后果是十分危险的。
（三）县乡关系中矛盾和摩擦增多
县乡关系中的矛盾和摩擦主要表现为县各职能部门和乡镇政权之间的利益冲突，这种利益冲突有进一步加剧之势。
1.县各种驻乡机构急剧膨胀，乡镇政权管理权能受到削弱。人事权不归乡管的各种驻乡机构近年来日益膨胀，其人员数量已远远超过乡镇政权工作人员数量。该市某乡截至1996年5月底共有工作人员104人，而各种驻乡机构总人数则高达318人，这些驻乡机构包括：邮电所、派出所、电视差转台、工商所、税务所、信用社、农行营业所、卫生院、粮管所、电管所、运管所、技术监督所、供销社、烟站、卫生院等15个机构。由于这些驻乡机构直接和农民打交道同时又是由县有关职能部门实行垂直领导，对于它们的损农坑农行为乡里奈何不得。《地方组织法》规定，乡镇人大和政府的一项重要职权是“保护各种经济组织的合法权益”。但是恰恰对诸如电管所随意提高电价、供销社抬高化肥供应价格、派出所以抓赌为名乱罚款、运管所随意设卡收费、粮管所收购粮食压级压价乃至打白条等损农坑农行为，乡镇人大和政府想管却又管不了，农民对此意见很大。他们认为“块块管不住条条”。
2.县各职能部门和乡镇政权争夺对下属机构的领导权。在条块之争中，前述人事权不归乡管的驻乡机构以实行条条的垂直领导为主。但即使在条条和块块实行双重领导以块块领导为主的机构中，县各职能部门也在加紧争夺控制权。他们的办法之一是通过将原来设在各乡镇的下属机构撤并实行分区设所划片管理，摆脱各乡镇的控制。办法之二是通过财政上收实现对归口部门的管理。有关职能部门认为，七所八站下放给乡镇管，缺少县里的业务指导和专业人才的统一调配使用，处于人才流失、经费不足的半瘫痪状态，削弱了其职能的履行。乡镇政权则认为七所八站不归乡管会使农民利益得不到合理保护，乡镇缺少管理经济和社会事务的必要手段。
3.县各职能部门和乡镇之间围绕乡镇企业和个体工商户、专业户的利益争夺加剧。由于乡镇政权的财政收入基本上来自乡镇企业和个体工商户、专业户，因此它们在一定程度上结成了利益共同体。乡镇政权一般来说对于保护乡镇各种经济组织的合法权益持积极态度，对来自县各职能部门的“三乱”行为加以抵制。乡村干部、乡镇企业厂长经理、个体户普遍反映，县各职能部门“光收费不服务”，“只罚不管”，哪一个都得罪不起。这些职能部门手中有各种部门大法作挡箭牌，根本不把乡镇政权放在眼里，而且常常绕过乡镇政权直接到企业和个体户去收费或罚款。在这场利益争夺战中乡镇政权处于劣势地位，乡镇企业、各类个体工商户、专业户合法权益难以得到有效保护。
4.在支农资金管理和使用上，县有关职能部门和乡镇政权分歧严重。所谓“戴帽资金”是指乡或村直接从省有关部门争取到的专项资金，专款专用。县农林水部门认为这种作法既助长了腐败现象，又使县职能部门无法对资金使用情况加以监督。乡里认为不搞“戴帽资金”，下拨的款项都被县职能部门截留了，搞不了基本建设项目。对“配套资金”下面反映也很强烈。原来修路、修水库防洪坝等基本建设项目，全部由国家出资，农民只需出工出力就行。现在农民既出钱又出力，大大加重了农民负担。1973年该县搞水利建设时农民光出力不出钱，现在国家只拨建设所需三分之一款项，县乡拿三分之一，农民个人还要拿三分之一。拿不出配套资金，国家补助也得不到，迫使农民去集资。总之，各级政府实行财权上收事权下放客观上加重了农民的负担，也引发了乡镇政权与县职能部门之间关系的紧张。
上述这三大问题不是哪一个县市所特有的问题，而是县级政治中带有普遍性的问题。这些问题的形成有着多方面的原因。
二、形成这些问题的制度原因
县级政治中上述问题的形成既有制度因素，又有经济的、历史的和文化的因素在起作用。我们认为现行的县级政治体制在造成上述问题中起主要的作用，重点应分析形成这些问题的制度性原因。
　（一）党的一元化领导体制和压力型体制的领导方法是造成上述问题的一个重要原因
党的十三大曾把改变权力过分集中于党委的领导体制作为政治体制改革的一个重点。但此后党的一元化领导体制在很大程度上又得到了恢复，在县乡两级表现得尤为明显。县委书记、乡镇党委书记成为领导核心和权力中心。县六大班子（县委、县政府、县纪检委、县人大、县政协、县武装部）在县委书记的统一领导下分工负责各自的工作。县级决策体制基本上仍是“党委决定，各方去办”。县委常委会包括常委扩大会乃是就全县重大问题进行决策的基本形式，县委书记通过此类会议贯彻自己的意图。在权力配置上仍是党委大权独揽，小权分散的格局。在这种领导体制下，只有上级党委才能对县乡两级党委进行有效的监督，但往往表现为事后监督，因而监督的效力大打折扣。权力过分集中于县委书记手中，同时缺少相应的责任制约束，易于产生家长制、一言堂、腐败现象等问题。
党的一元化领导体制在以经济建设为中心时期具体表现为以县委书记为中心的分工负责制，即各职能部门的党组和各乡镇党委都以经济建设为中心，确定经济发展的目标和任务，以这些目标完成情况作为县委考核干部政绩、决定干部升降去留的依据。这种领导方法当地干部群众形象地称之为压力型体制或热锅理论，它的精髓就是“一手高指标，一手乌纱帽”，完不成高指标就要摘掉乌纱帽，政绩突出则可获得官职提升或物质奖励。时至今日这种办法的弊端越来越突出。其一是各乡镇都把经济工作重点放在铺摊子上项目引资金上，忽视了对现有企业的扶持与改造，忽视了庭院经济的发展和提供相应的支持，经济增长方式仍停留在粗放型经营水平上。其二是县各职能部门把兴办经济实体当作一项重要工作来抓，这既妨碍了它们集中精力搞好本职工作，同时又容易导致这些部门利用自身权力谋取垄断经营权获取超额利润。其三是导致“三乱”现象日益猖獗。县级政权在实践过程中还把“一手高指标，一手乌纱帽”的作法推广到计划生育、城市建设、乡镇街市建设、路桥建设、集资办学、财政创收等工作中去，只管下达任务指标和考察指标完成情况并进行奖惩，并不关心各乡镇、各职能部门用什么手段完成任务指标。这种作法助长了各级干部为完成任务而不择手段。可以说压力型体制是导致“三乱”现象滋生的一个重要根源。其四是导致政企不分，权钱交换。由于各乡镇党政一把手直接抓企业，各职能部门大办经济实体，政企不分现象在县乡一级尤为严重。乡镇企业和各职能部门的经济实体事实上已成为预算外收入的主要来源和各单位的“小金库”，它很容易变为乡镇领导和各职能部门首长可以任意支配的私有财产。同时，在压力型体制下，乡镇企业和县营企业的厂长、经理只要经营有方效益不错或关系多门路广，就会被调到政府部门去做官。企业家和政府官员身份重迭或可以随时互换。这也是导致政企难以分开的一个重要原因。“富了和尚穷了庙”现象也因之而屡见不鲜，因为企业厂长经理对企业资产保值增值负责的制度并未真正建立起来。
（二）各级领导干部事实上的任命制和各部门进人领导说了算的作法是导致用人问题上的腐败和“三乱”现象的主要原因
　　在现行的干部人事制度下，县委主要领导及组织部门掌握着各乡镇党政领导和县各职能部门首长的任免权。各级人大的选举或任命只是从程序上认可县委的人事安排意图，因而往往多流于形式。“看政绩用干部”主要是由县委主要领导和组织部门来“看”来衡量，人大代表和人民群众的发言权很小。“人民选票千万张，不如领导嘴一张”，就是对这种体制的真实写照。在这种自上而下的任命制下，各级领导干部自然眼睛向上、唯上是从，至于人民群众是否满意他们并不在乎。当一些县市的党委主要领导及组织人事部门干部把干部任用权当作致富手段时，官职买卖之风必然会随之兴盛起来，掌握着中层干部任免权的各乡镇党委和县各职能部门首长也上行下效。靠花钱买来官职的人究竟能在多大程度上实现为人民服务的宗旨是很成问题的。
在县各职能部门进人问题上，一般缺乏严格的考试录用制度。只要县主要领导写条批示，有关职能部门首长同意，人事部门定向分配即可。能够进县各职能部门工作的人不外乎两类：一类是各级领导干部或其亲友的子女；另一类是厂长、经理、私营企业家、个体老板的子女亲属。前者有着过硬的关系，后者是花了大价钱的。从1990年以来党政机关、实权部门人员猛增，超编现象严重。市法院1989年时只有100多人，1996年达到210人，编制只有110人。市检察院1989年时仅有60多人，1996年高达276人。市工商局共有编制129人（其中行政编制仅26人），实有人员高达420人。技术监督局1989年仅有21人，到1996年则增至217人，而正式编制仅97人。1994年才成立的环保局现在人员高达230人之多。市财政只负责行政编制人员（正副职领导及中层干部）开支，事业编制人员自收自支，超编人员工资福利更是由各单位自行解决。这样就迫使各单位靠收费罚款维持运转，以收费罚款为主要任务的各部门的执法机构人员最多或增加最快。例如技术监督局行政执法人员就高达152人（全局干部职工为217人），城建局监察中队原来只有7～8个人，现在增至28人。这就形成了恶性循环：各职能部门人员超编，加大收费罚款力度，更多的人进入各职能部门工作，进一步加大收费罚款力度，“三乱”之风由此愈演愈烈。
（三）财政体制与管理权能相脱节是造成县级政治中诸问题的一个重要原因
　　现行的财政体制与各乡镇、县各职能部门承担的管理权能严重脱节。其典型表现是乡镇政权“事权大财权小”，各职能部门有权无钱逼上梁山。
实行分税制后，中央财政实力大为增强，这不仅因为中央分走了两个最大的税种，而且因为它在税收分成中所占比例最大。省地市县纷纷效仿这种作法，在地方可以征收的税种中，省地市县都力图为自己争取最大的份额，其结果是乡镇政权财力大为削弱。预算内收入仅够吃饭之用，行政经费、建设费用等均靠预算外收入和自筹资金来解决。要解决事业编制人员工资和编外人员工资以及弥补行政经费之不足，只能靠预算外收入。预算外收入主要来自乡办企业上缴利润和乡各职能机构收费罚款。乡里要举办各种公益事业，只能靠向农民摊派各种费用来解决，自筹资金主要来自向农民征收的统筹集资款项。这样乡镇领导若要维持乡镇机关的正常运转和从事各种公共建设，势必要在正常的税费之外加征各种费用从而加重乡镇企业和农民的负担，否则就只有实行“无为而治”，而这显然是与现代化对政府作用要求背道而驰的。由此可见，在现行的财政体制下，由于乡镇政权的财权和财政实力呈萎缩之势，乡镇政权若要担负起法定的管理权能就必须在现行的财税体制之外开辟新的财源，加大预算外收入力度，走体外循环之路。这也是乡级政治中“三乱”现象严重的一个重要原因。
实行分税制，对县级财政收入和政府行为均有很大影响。县级财政收入中留成比例呈下降趋势，直接影响到县级政府征收国税和地税的积极性，而罚款收费积极性却很高，因为各职能部门和地方财政双双受益。作为地方财政来说，可以让各职能部门通过返还的收费罚款来自行解决事业编制人员和超编人员工资及办公经费，从而为地方财政省下了一大笔钱用于其他开支，同时通过各职能部门上交的收费罚款来增加预算外收入。这表明地方财政收入结构中，税收比重逐渐下降，税外各种费用呈上升势头。各职能部门则可以以各种收费罚款为基础建立起自己的“小金库”，这已成为滋生腐败现象的一个温床。应当指出的是，各职能部门上交给地方财政的只是其收费、罚没收入的一小部分，因为有许多职能部门并未使用财政统一票据，而是用自制收据，有的干脆连收据也不打，企业和个体工商户也因为不要收据可以少交钱乐得配合。地方财政和各职能部门两个方面的积极性助长了各种收费罚款的大幅度增加。“三乱”的猖獗直接冲击了税收工作，现在企业对税和费一律采取抵制态度，普遍采用“两本帐”作法。能否并费为税，加大税收特别是地税征收力度，逐步削减收费力度，是一个值得认真研究的问题。
（四）监督机构多权力小，执行机构权力小责任大，领导机构权力大而责任小，是造成县级政治中诸问题的一个重要原因
　　在现行的县级政治体制中，负有监督之责的机构有县级人大及其常委会、县纪检委监察局、县政协、县检察院等4家机构，比执行机构还多。但这些监督机构的权力却十分有限。县级人大及其常务委员会作为一级权力机关，若要对由它选举或任命产生的“一府两院”组成人员行使罢免权，须由人大常委会党组事先报经县委原则同意或批准，否则就会违反组织原则受到处分。县纪检委监察局在查处一定级别（一般为副科级）以上党员干部违犯党纪政纪案件时须首先向县委请示，处分决定也是由县委常委会作出的。县政协主要是进行民主监督、提出批评，并没有处置违法违纪干部的权力。县检察院在工作上受县委领导，但人事上要经过人大任命，财权、物权归政府有关部门管，在业务上受上级检察院指导。这种体制使检察院受到方方面面的制约，在独立行使检察权查处大案要案方面难以发挥应有的作用。
县政府作为主要的执行机构，既要接受县委的领导，又要接受上述4家监督机构的监督，可以说是权力小责任大。政府首长和各职能部门首长都没有权力挑选自己的副职领导。同时有关政府工作的重大决策都是在县委常委会或常委扩大会上作出的并以县委县政府名义联合下发文件。对此类决策监督机构无权追究其责任。另外，首长负责制又可以使政府主要领导和各职能部门首先将人、财、物大权集于一身，独揽决策权，摆脱副职领导的监督。这也是正职领导违法乱纪概率更高的一个主要原因。
县委作为县六大班子中的领导机构，它的权力很大但责任却很有限。县委主要向上级党委负责，除此之外它并不向其他任何机构负责（党代会除外）。按照党管干部的原则，县委除了管理本系统干部外，还负责为其他五套班子及法院和检察院选配干部。涉及全县的一切重大事项都是由县委作出决定的，其他五套班子在工作上接受它的领导、向它负责。同时县委的领导方式又是实行集体领导分工负责制度。集体领导、集体决定很容易被县委主要领导用来为自己开脱责任。
这种权力与责任不对称的体制使县级政治中的监督机构难以发挥应有的作用，从而诱发了用人上的腐败等问题。
　（五）中央和地方以及地方各级政府之间事权划分不合理也是造成县级政治中诸问题的一条重要原因
　　如前所述，分税制削弱了地方政府发展经济的能力和积极性。与此同时，地方政府缺少管理地方公共事务的自主权。各地区情况千差万别，如果事事都由中央制定统一的政策，倘若中央的政策不符合某些地方具体情况，这些地方要么违心地执行政策，要么变通执行或采取上有政策下有对策的办法。在这两种情形下，中央的权威得到了维护但却是以牺牲地方利益包括当地群众利益为代价的，或者相反各地出于自身利益考虑自行其是（闯红灯说），使中央政令的统一成为一句空话。除了中央政府就重大事项作出决策制定大政方针外，各大部委还要就各自管辖的事务制定非常具体的法律法规条例。在地方工作的同志普遍反映这些法律法规急于和国际惯例接轨，严重脱离中国实际发展水平。各地方的职能部门若严格执行中央各部委制订的法律法规政策，当地的经济发展将会寸步难行。若他们再以严格执法为名加大收费罚款力度，当地企业和群众更将苦不堪言。如果说省一级政府还有根据省情制定具体实施细则的权力的话，那么县级政府则根本没有这种权力，他们只有执行上级政策的义务。乡级政府作为中国最基层的政府，更是如此。“上面千条线，下面一根针”，上面各条线上作出的决定布置的工作都要由乡来完成，而自主决定本乡经济和社会发展事务的权力几近于零。可以说县级政治中诸问题的形成，无一不与中央和地方以及地方各级政府之间事权划分不合理有关。用人问题上的腐败与自上而下实行层层任命制分不开。“三乱”猖獗与各种部门性法律法规严重脱离各地经济和社会发展水平从而造成严格执法与经济发展的矛盾分不开。县各职能部门与乡镇政权之间的利益冲突，反映了各职能部门所受的双重领导体制不利于它履行自己的职能，同时自上而下对口设置职能部门的作法，使各级地方政论无权根据本地情况自主决定机构设置的现实。因此，中央和地方以及地方各级政府之间事权划分不合理，是造成县级政治中诸问题的一个重要原因。
　　三、解决这些问题的基本对策
县级政治中诸问题的形成有着深刻的制度原因，这些问题要获得解决就必须积极推进县级政治体制改革。我们认为县级政治体制改革至少应包括如下几个方面：
（一）尽快实现领导体制和领导方法的转变
现在在许多县市，都是由党的书记兼任人大常委会主任，但书记往往忙于日常行政事务和经济工作，很少过问人大工作，人大作为一级权力机构很难发挥其作用。我们认为情况应该倒过来，如果党的书记没有被选为人大代表，没有被选为人大常委会主任，就不能再担任党的书记，也就是如江泽民同志所说：凡是群众不赞成的干部就不能提拔重用。新的领导体制应是由县市人大常委会主任兼任县委书记，主要精力放在抓人大工作上。在领导核心和权力中心转向县级人大及其常委会后，党的领导作用将会得到更好的发挥。作为人大常委会主任的县委书记，可以向人大提名推荐自己的优秀党员担任县（市）长，同时对县市长提名的副县（市）长和各职能部门首长人选把好考察任用关。这样才能实现“党管干部”与人大任免干部的有机统一。他还可以带领人大对“一府两院”工作进行有力的监督，使它们对县委负责和对人大负责合二为一。事关全县大局的重大决策从县委常委会转向县级人大及其常委会后，既可以保证人大的重大事项决定权得到落实，又可以为党外人大代表、委员参与重大决策提供有效途径，促进党与非党人士的合作，保证决策的民主性和科学性。党的书记只有从日常行政事务中摆脱出来，主抓人大工作，管好人大代表和“一府两院”组成人员中的党员，才算是真正体现了“党要管党”的原则。
压力型体制是计划经济向市场经济过渡时期的产物，它也是赶超型现代化的一种表现。赶超型现代化是一种政府主导型的现代化，政府官员在很大程度上扮演的是企业家的角色，计划在资源配置中发挥着关键的作用。随着经济体制从计划经济向市场经济的转变，随着民间企业家阶层的逐步成长壮大，压力型体制所代表的经济发展模式也要随之加以改变。新的发展模式应当是“市场导向、官民合作”的模式。在这种模式中，市场机制在资源配置中起着基础性作用，企业家是经济活动的主体和组织者，政府工作要以企业为中心提供各种必要的服务。政府官员和企业家的角色必须分开，政企也必须分开。很显然，“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制无法适应新的形势对政府角色和职能的要求，需要有新的领导方式取而代之。新的领导方式的具体特征要根据各地实践经验才能概括出来。
　（二）干部人事制度改革宜早不宜晚
用人问题上的腐败既是其他类型腐败发展到一定阶段的产物，又是其他类型腐败的催化剂。历朝历代吏治败坏莫不由此而肇始。要解决用人问题上的腐败，必须下决心尽早进行干部人事制度改革。其中各级领导干部任用制度改革最为关键。各级领导干部的产生要从任命制走向选举制。选举制从基层开始最好，因为基层干部情况老百姓最熟悉、最有发言权，不易引发政治动荡。县、乡长选举有两种方式，一种方式是由全体选民直接选举产生，在选举中引入竞争机制，同时允许候选人向选民宣传自己、推销自己；另一种方式是由同级人代会选出，但必须实行差额选举，以便在选举中引入竞争机制，候选人必须向人大代表发表施政演说，介绍自己的施政纲领，人大代表有通过投票进行自由选择的权利。这两种方式在县级政治中都应当允许进行试验，以便加以比较。人大代表和常委会委员、主任的选举也应采用类似的方式。至于一般干部的录用和升迁应严把考试、考核关，逐步过渡到现代文官制度。
　　（三）根据财政与事权相统一原则改革现行的财税体制
分税制总的方向是正确的，但地方留成比例必须提高，否则难以调动地方征税的积极性。提高国税中地方留成比例只是财税体制改革的一部分。为从长远解决地方财力不足问题，应加大地税征收力度，减少收费力度，逐步实行并费为税措施。中央在委托地方举办重要事项时，必须给予地方相应的财政支持。省和地级市从地税中提走的部分应当取之于地方，用之于地方，通过财政拨款或财政补助等形式支持县乡政府从事相关建设项目。省和地级市不应再给县级政府提出其财力难以达到的过高指标，中央各大部委不应再制定不切实际的达标升级措施，否则地方财力难以承受。县级政府也不应再为了追求所谓政绩，而不顾各乡镇和各职能部门有否相应的财力就强行要求他们完成所谓的街市建设、路桥建设、集资办学任务。总而言之，应根据财权与事权相统一原则进行财税体制改革，增加地方财力，减少其现在承担的过多的职责和任务。
　　（四）建立起责任政府体制，使领导者、监督者、执行者各就其位
在现行的县级政治体制中，六大班子中有三套班子实际上是监督机构（即县人大及其常委会、县纪检委监察局、县政协），县委是领导机构，县政府是执行机构。目前在许多县市，县市委书记兼任人大常委会主任，但实际上很少过问人大工作，不兼任县市长却干着后者份内的工作（就政府工作提出人事安排意见，听取各职能部门汇报并发布指示等等）。领导机构和执行机构的职责和工作在很大程度上是重合的，监督机构由于不能监督领导机构，因而对执行机构的监督往往流于形式。我们认为有必要改变这种状况，建立起责任政府体制。具体作法是，由人大常委会主任兼任县市委书记，县委和人大常委会逐步合二为一。县委书记作为人大常委会主任，通过带领人大依法行使重大事项决定权、干部任免权来发挥党的领导作用，同时通过对“一府两院”进行法律监督和工作监督，保证党的各项路线、方针、政策得以贯彻实施。县市长经由人大差额选举产生，候选人通过自己努力和人大代表的信任而当选，真正向人大负起责来。在县委书记转向主管人大工作后，县长才能对各职能部门切实负起领导责任来，使政府和各职能部门的首长负责制落到实处。只有将领导者的位置摆正，监督者和执行者才能分别到位，更好地履行其自身职责。
　　（五）合理划分中央与地方及各级地方政府之间的事权与财权
经济上的分税制客观上要求政治管理上实行分权制。该由中央政府管理的事项就必须由中央政府及其派出机构进行管理，该由地方政府去担负的职责就必须由地方政府去承担，双方各司其职。具体说来，地方政府包括县乡政府应该主要管理与本地经济和社会发展相关的公共事务和公益性事业，如兴办教育、城乡基础设施建设、维护治安等等；中央政府则应管理起与整个国家利益密切相关的事务，如外交、国防、环保、跨地区贸易管理、宏观经济调控等。具体事权划分可采用列举法（列举中央或地方事权均可，未列举者皆归另一方行使）来解决。事权划分清楚之后，应彻底解决各职能部门对口设置双重领导问题。中央政府为行使自己的事权，在各个地区所设立的各职能部门应实行单一的垂直领导，不再接受地方政府的领导。与此相适应，地方政府则应根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制，中央各大部委无权对地方政府及其设立的机构发号施令。随着经济一体化进程的发展，需要中央政府出面协调的事项可以通过全国性立法或组织地方政府协商，而无须再采用计划经济体制下行政命令的方式来解决。在分权制下，中央政府仍可对地方政府施加影响和控制，这主要是通过向地方政府提供财政补助并规定相应的条件的方式来达到目的。在地方各级政府之间也应合理地划分事权与财权。总而言之，只有合理地划分中央与地方及各级地方政府之间的事权与财权，才会调动起中央与地方及地方各级政府的积极性，依靠它们的合力把中国的事情办好。