一带一路问题43：受印度和中不还未建交等影响，不丹对中国的“一带一路”说“不”

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“一带一路”沿线65个国家和地区名单

东亚：蒙古

东盟10国：新加坡  马来西亚  印度尼西亚  缅甸  泰国  老挝  柬埔寨  越南  文莱  菲律宾

西亚18国：伊朗  伊拉克  土耳其  叙利亚  约旦  黎巴嫩  以色列  巴勒斯坦  沙特阿拉伯 

也门  阿曼  阿联酋  卡塔尔  科威特  巴林  希腊  塞浦路斯  埃及的西奈半岛

南亚8国：印度  巴基斯坦  孟加拉  阿富汗  斯里兰卡  马尔代夫  尼泊尔  不丹

中亚5国：哈萨克斯坦  乌兹别克斯坦  土库曼斯坦  塔吉克斯坦  吉尔吉斯斯坦

独联体7国：俄罗斯  乌克兰  白俄罗斯  格鲁吉亚  阿塞拜疆  亚美尼亚  摩尔多瓦

中东欧16国：波兰  立陶宛  爱沙尼亚  拉脱维亚  捷克  斯洛伐克  匈牙利  斯洛文尼亚  

克罗地亚  波黑  黑山  塞尔维亚  罗马尼亚  保加利亚  马其顿  阿尔巴尼亚

不丹：面积38394平方千米，2012年，人口总数为73.6453万人。中国大陆与不丹未建交，中国台湾地区也未与不丹建立官方交往，但关系一直友好（在所有邻国中，不丹是唯一一个未与中国建交的国家）。不丹主要出口产品为电力、化学制品、木材、加工食品、矿产品等。主要进口产品为燃料、谷物、汽车、机械、金属、塑料等。GDP（2014）总计：20.92亿美元，人均GDP：2730美元。

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不丹对“一带一路”说“不”

April 20, 2019 Commentary

不丹决定，不参加本月底将在中国北京举行的第二届“一带一路峰会”。廷布没有提出不参加这届峰会的任何具体原因。此前不丹也没参加2017年5月举行的第一届“一带一路峰会”，当时不丹表示因为“一带一路”是个新的倡议，而不丹对其没有足够的细节消息，所以参加这工程之前不丹需要等待和了解“一带一路”的含义。

印度决定不参加“第二届一带一路峰会”的三天以内，不丹也做出了同样的决定，同时其他南亚国家包括孟加拉国，斯里兰卡，巴基斯坦，马尔代夫等已经证实了他们对此峰会的参与。

印度重申其对“一带一路”的姿态， 那就是“任何种连接项目都应该本着普遍认识的国际法律，良好的治理，开放性，公平性，透明性，和法治，而且应该奉行于尊重他国的领土主权。

不丹对“一带一路”的决定标志着印度和不丹就“一带一路”意见的暗合。这在一定程度上有表明了连新任一届政府以后不丹的外交政策没有什么重大的变化。不丹新首相洛塔-策林博士上任后不久强调“在每五年不丹的外交政策不能改变”. 这又一次说明，印度还处于不丹外交政策的中点”。

1968年印-不建交以来，两国关系呈现为南亚地区以内最成功的合作伙伴关系，其特色是互相了解和信任. 由于印-不特殊的关系2018年12月首相策林的首次印度访问也是符合新德里对不丹的首选方案。不丹首相的此访问之际两国就广阔的双边及区域问题上进行讨论。在不丹新一届政府上台之后的第一高层访问以来，印度从事于利用这机遇来推进两国间以身作则的双边关系。

除了印度对不丹第12计划提供450亿努尔（不丹的货币）的援助以外，印度还同意对不丹提供5年价值40亿努尔的过渡贸易支持服务，来加强双边经贸关系。在不丹还在过程中的水力发电站的工程已经被检阅了，而双方再次同意共同开发为不丹能够产生1万兆瓦特工程承诺。

至今不丹与中国没有正式的外交关系，但是不丹现状外交政策，新经济政策的多元化及治党的旅游政策也许会鼓励了中国把其“一大一路”推进在不丹作为能够替代印度发展工程的一些选择。而在这一方面，以说服廷布参加“一带一路”倡议，中国对不丹已经派出了两个重要外交使团。2018年7月中国外交副部长孔铉佑访问廷布。据报道他与不丹政府谈了两国边界矛盾的大局，这也包括在洞朗或都克兰三角地带发生的中-印-不对峙的事情。在这一访问之际铉佑代表中国向不丹致以了参加“一带一路”倡议，也做出了对不丹水力发电工程提供经济协助的倡议来减少不丹对印度的依赖性。

中国驻印度大使罗照辉是对不丹进行访问的第二高管，他是2019年2月访问不丹的。他率领一个中国文化团，其在不丹就中国春节之际演出了表演。据报道这时罗照辉呼吁不丹领导人和高管参加“一带一路”且让中国在不丹设立个经贸事务办公室。

不过不丹当局拒绝参加第二届“一带一路”的邀请表明了在其长远的利益看来，不丹仍希望把它的经济，外交政策配合与印度的。这将进一步加强印-不双边关系。

黄日涵 中国与全球化智库研究员，华侨大学海上丝绸之路研究院研究员

梅超 北京师范大学国际关系硕士

不丹，作为中国陆上邻国之一，位于喜马拉雅山南麓，北与中国西藏接壤，南临印度，信仰佛教，首都廷布。不丹经济落后，是全球最不发达的国家之一，境内多高山，交通不便，主要依靠水力发电和旅游业发展经济。经济命脉长期被印度把持，政治外交上受印度牵制也很大。中不两国至今没有建立正式外交关系，并且存在领土争议，但总的来说两国关系稳定，边界安宁。不丹是联合国、南盟等国际组织的成员国，中国开展“一带一路”建设应当兼顾这个国家。

图1：不丹周边卫星图

资料来源：谷歌卫星地图

一、不丹国内政治概况

不丹传统上是一个君主立宪制国家，自上个世纪九十年代开始，逐步向民主政治过渡。2008年不丹举行首次国民议会选举，两党竞争，最终成立民选政府，标志着不丹开始向君主立宪制转变。但是不丹国王并非虚设，拥有一定实权，例如在军事大权方面，国王是武装部队总司令；在立法权方面，国王可以直接任命部分上院议员，享有一定立法权；首相组阁也需要先得到国王的任命和批准才能通过。但是现行宪法在设计上，也制衡了国王的权力。例如，当议会达到三分之二以上议员同意，议会就有权请求国王退位，国王在位年限也不得超过65岁。现任国王系吉格梅·凯萨尔·纳姆耶尔·旺楚克。

不丹实行两院制，立法权由国王、上院和下院组成。上院即国家委员会，下院是国民议会。上院由国王任命以及各宗选举产生，下院则由选民直接选举产生。在下院选举中获胜的政党领导人将由国王任命为政府首相，组成内阁，行使行政权。目前下院主要政党是繁荣进步党和人民民主党，现执政党为人民民主党，吉格梅·廷里是党首，也即不丹国家的政府首脑。司法体系方面，最高司法机构系不丹高等法院，但是大部分法官由国王指派，任期也是由国王决定，可见国王掌握了最高司法权力。

根据中华人民共和国外交部网站的介绍，除了一般的立法、行政、司法机构外，作为一个信仰佛教的国家，不丹还设有寺院团，负责仲裁宗教事务，包括中央寺院团和地方寺院团。

二、不丹国内投资环境及中不经贸关系分析

首先，从不丹的经济社会发展情况来看，不丹属于中低等收入的国家，世界银行的数据显示，不丹GDP总量仅18.2亿美元（2014年），贫困人口占总人口比例的12%（2012年）。经济建设严重依靠外援，其中印度是最大的援助国和投资国，其他援助来源主要是联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织。全国人口中60%左右从事农业生产，收入来源少。尽管如此也应该看到不丹近些年经济发展所取得的成就，同许多亚洲国家一样，进入21世纪后不丹经济发展也较为迅速，增长率一度高达17%（见表一）。所以总体来说，不丹经济发展具有基数小、但是增长快的特点。

表一：2007年-2014年不丹GDP总量及其增长率

数据来源：世界银行网站

其次，从不丹的产业结构及可投资的领域来看，目前，不丹正由过去单一的农业结构向多元化的产业结构转变，经济结构逐步合理化。全国人口约60%从事农业生产，但实际上农业对国民生产总值的贡献率极低。近年来，不丹通过发展水电业、制造业、建筑业等工业部门拉动第二产业发展，以及开发旅游业促进第三产业兴起。其中，重点和特色是水电业和旅游业。得益于紧邻喜马拉雅山的地理位置优势，不丹国内地势落差大，河流湍急，利用水力发电是其天然的优势。但是值得一提的是，不丹的水电业发展受印度影响较大，无论是水电开发还是电力出售方面基本绕不开印度，尤其是在电力出售方面，除了满足不丹国内基本用电需求外，其余电力皆数售予印度。电力开发上，也是与印度签有多个合作协议，华企要想进军不丹水电业可能性不大。与之相比，旅游业方面可以考虑一试。不丹本身旅游业资源独天得厚，其特殊的地理位置、多样的气候类型，丰富的佛教人文景观等都是促进不丹旅游业发展的重要因素。李宁在《试析不丹旅游产业的成就与问题》一文中指出不丹的游客来源主要是美国、日本、中国等地，2011年分别占其游客总量的 16.61%、 10.52%、 7.73%，到不丹的游客数量也从2007年的21094名攀升到2011年的37479 名。所以投资不丹不易，但是旅游业可以作为其选择之一。

最后，从中不两国的经贸联系来看，中国和不丹经济联系并不紧密，这本身和喜马拉雅山的空间阻挡也有关。在不丹的对外贸易体系中，主要进出口对象系印度、孟加拉国、尼泊尔等南盟国家以及缅甸、泰国、新加坡等东盟国家，实际上都是地缘上临近的国家。其中印度是其主要贸易对象，根据中国-南亚博览会官方网站的介绍，不丹对印度的进出口额分别占其进出口总额的75%和89%。可想而知，在不丹的贸易体系中，中国实际上处于很边缘的位置。

三、中国与不丹双边关系及在不投资政治风险分析

亦今为止，不丹仍然是周边国家中唯一没有和中国建立起正式外交关系的国家，在边界问题上也存在主权争议，但是总体上两国友好，双边关系稳定。历史上，不丹就曾是属于中国西藏的一部分，是中国的附属国和藩国。冷战期间，1971年不丹曾投票赞成恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，受到中方的高度赞赏。在台湾问题、涉藏问题以及人权问题上，不丹都坚定支持中国的主张。中不两国政府之间的第一个协定，系1998年在北京签署的《中华人民共和国政府和不丹王国政府关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》，是目前双边外交关系的指导文件。多年来，两国领导人在不同场合也有过会晤，双方就边界问题谈判以及建立正式外交关系举行过多轮磋商，取得不少进展。根据新京报网的记载，2012年8月，时任外交部副部长傅莹率领代表团访问不丹，同不举行第20论边界会谈，双方都表示过建交的意愿。

从投资政治风险的角度来说，实际上横亘在中不之间最大的影响因素即是印度，中不两国至今没有建立外交关系也和印度有关。印度对不丹的影响之大，从经济、政治到外交和军事，一定程度上可以说印度在“控制”着不丹。如前文所言，水电业只是其中一例。不丹的对外出口，如石油等战略资源都要经过印度，海外港口贸易也是借用印度，印度随时可以借这些问题对不丹施压。1948年，也即印度独立之初，印度就与不丹签订有《永久和平与友好条约》，规定不丹的外交接受印度的指导。2007年在不丹的要求下，印度同意修改条约，但是新条约仍然规定不丹的对外政策以不损害印度的国家利益为前提，实际上只是在一定程度上减轻了印度的“控制”，但并没有完全摆脱。印度实际上想把不丹当作自己的“附属国”，成为中印之间的缓冲地带，并利用中国与不丹之间的边界争端牵制中国。所以一旦中印关系有变，中国与不丹双边关系也势必受到影响。另一方面，也不排除中国与不丹谈判取得进展之际，印度会插手作梗。但总的来说，以上仅为潜在威胁考虑，目前中印关系发展势头良好，双方边界管控机制已经建立，短期内两国关系再起变故的可能性不大。